מה זו פנסיה תקציבית — ולמה זה משנה?

בישראל קיימות שתי מערכות פנסיה שונות מיסודן. ההבדל ביניהן הוא לב ההבנה של הבעיה הפיסקלית שעליה מדבר המחקר הזה.

פנסיה תקציבית — המדינה משלמת מכיסה

פנסיה תקציבית היא פנסיה שהמדינה משלמת ישירות מתקציב המדינה. אין קרן חיסכון, אין צבירה, אין תיק השקעות. כל חודש המדינה פשוט מעבירה כסף מהקופה הציבורית לחשבון הגמלאי. במהלך שנות השירות, העובד לא הפריש כלום — או הפריש סכום זעום וסמלי.

מי זכאי? בעיקר עובדי מערכת הביטחון — צה"ל, משטרת ישראל, שב"כ, המוסד ושירות בתי הסוהר — וכן עובדי שירות המדינה "הוותיקים" שנקלטו לפני 2004. סך הכל מדובר בכ-130,000 גמלאים.

פנסיה צוברת — העובד חוסך לעצמו

פנסיה צוברת היא מה שכל עובד במגזר הפרטי (ורוב עובדי המגזר הציבורי החדשים) מכיר: 18.5% מהשכר מופרשים כל חודש לקרן פנסיה. הכסף מושקע בשוק ההון, ובפרישה — העובד מקבל קצבה חודשית ממה שנצבר. השוק ירד? הפנסיה קטנה. לא חסכת מספיק שנים? תקבל פחות.

למה זה נקרא "תקציבית" ולא "ממשלתית"?

כי הכסף בא ישירות מסעיף בתקציב המדינה — בדיוק כמו תקציב החינוך או תקציב הביטחון. ולמעשה, ההוצאה על פנסיות תקציביות (31 מיליארד ₪) גדולה מכל תקציב ההשכלה הגבוהה בישראל (~28 מיליארד ₪). זהו סעיף תקציבי ענק שרוב הציבור לא מודע לקיומו, בין היתר כי הוא מסווג כחלק מ"שכר והטבות" ולא כ"הוצאות פנסיה".

מי מקבל — והכמה

חלוקת ההוצאה השנתית על פנסיות תקציביות נחלקת לארבע קבוצות עיקריות:

המספר הבולט הוא צה"ל: כ-52,000 גמלאים שמקבלים יחד כ-12.4 מיליארד ₪ בשנה. הגמלה הממוצעת בצה"ל — כ-20,000 ₪ לחודש — גבוהה משמעותית מהפנסיה הצוברת הממוצעת במגזר הפרטי (~8,500 ₪).

הגורם הדמוגרפי: 45 ומושכים 40 שנה

קצין צה"ל פורש בממוצע בגיל 45. תוחלת החיים בישראל עומדת על כ-83 שנים (גברים) ו-86 (נשים). משמעות: גמלאי ביטחון טיפוסי מושך פנסיה תקציבית במשך 35 עד 40 שנה. לשם השוואה, עובד רגיל שפורש בגיל 67 מושך פנסיה צוברת במשך 16-19 שנה בלבד — מכסף שהוא עצמו חסך.

זהו הגורם המרכזי שהופך את מערכת הפנסיה התקציבית ליקרה כל כך: לא רק שהגמלאי לא שילם, אלא שהוא מקבל כסף מהמדינה למשך יותר שנים ממה שהוא שירת.

העלות הנסתרת: למה ישראל נראית "זולה" בנתוני OECD

כשמסתכלים על נתוני OECD, ישראל נראית כמו מדינה עם הוצאה נמוכה על פנסיות — 2.3% מהתוצר בלבד, לעומת 14.7% בצרפת או 16.2% באיטליה. אבל זו אשליה סטטיסטית.

הסיבה: פנסיות תקציביות לעובדי ביטחון לא מסווגות כ"הוצאות פנסיה" בספרי התקציב הישראליים. הן מופיעות תחת סעיף "שכר והטבות" של משרד הביטחון, המשטרה וכו'. גם רוב ההוצאה על פנסיות שירות המדינה הישן "נטמנת" בסעיפי תקציב של משרדים שונים.

אם נתקן את הסיווג ונספור את כל הפנסיות התקציביות כהוצאת פנסיה (כפי שנהוג ברוב מדינות ה-OECD), הנתון הישראלי קופץ ל-~3.5% מהתוצר — עדיין נמוך מהממוצע האירופי, אבל כפול מהנתון הרשמי.

מגמת הגידול: מ-12 ל-31 מיליארד ב-20 שנה

ב-2005, המדינה שילמה כ-12 מיליארד ₪ על פנסיות תקציביות. ב-2025 — כ-31 מיליארד. זו עלייה של 158% בעשרים שנה, הרבה מעבר לעליית מדד המחירים (~45%) או לגידול בתקציב המדינה (~110%). הפנסיות התקציביות צומחות מהר יותר מכל סעיף תקציבי אחר, כי הן מונעות ע"י דמוגרפיה, לא ע"י החלטות פוליטיות.

מה מניע את הגידול?

• תוחלת חיים עולה — גמלאי שפרש ב-1995 חי בממוצע 10 שנים יותר מגמלאי שפרש ב-1975
• הצמדה למדד — הפנסיות התקציביות צמודות למדד המחירים לצרכן, כך שכל עליית מחירים מגדילה אוטומטית את החשבון
• גל פרישות השיא — הדור שגויס בשנות ה-80 וה-90 (תקופת צמיחה מואצת של צה"ל) פורש עכשיו
• שכר קצינים בכירים עלה — ולכן גם הגמלה (שמחושבת לפי המשכורת האחרונה) עלתה

מה כבר ניסו לתקן? היסטוריית הרפורמות

רפורמת מופז 2003 — צה"ל

ב-2003, בעקבות לחץ תקציבי חריף, קידם שר הביטחון שאול מופז רפורמה בפנסיות צה"ל. הרפורמה קבעה שמגויסים חדשים (מ-2004) ייכנסו למודל היברידי: חלק מהפנסיה תקציבית וחלק צוברת. בפועל, הרפורמה לא חלה על אף אחד שכבר שירת — כלומר, אלפי קצינים שהתגייסו לפני 2004 ממשיכים לקבל פנסיה תקציבית מלאה.

"ההסדר החדש" בשירות המדינה — 2004

באופן מקביל, עובדי מדינה שנקלטו מ-2004 עברו לפנסיה צוברת. אבל כ-60,000 גמלאי "הסדר ישן" ממשיכים לקבל פנסיה תקציבית, וחלקם ימשיכו לקבל אותה 20-30 שנה נוספות.

למה הרפורמות לא פתרו את הבעיה?

כי רפורמות פנסיה הן תמיד צופות פני עתיד. הן חלות על מגויסים ועובדים חדשים, לא על מי שכבר במערכת. המשמעות: ההוצאה ממשיכה לטפס עוד 15-20 שנה אחרי הרפורמה, עד שהגמלאים של "ההסדר הישן" הולכים ומתמעטים. זו אחת הבעיות הפיסקליות המתסכלות ביותר — גם אחרי שעשית רפורמה, אתה ממשיך לשלם על העבר למשך דורות.

מתי זה ייגמר?

התשובה הקצרה: לא בקרוב. אבל יש אור בקצה המנהרה.

לפי אומדני האקטואר הממשלתי, ההוצאה השנתית על פנסיות תקציביות צפויה להגיע לשיא של כ-47-50 מיליארד ₪ (במחירי 2025) סביב שנת 2040-2045. מנקודה זו, ההוצאה תתחיל לרדת בהדרגה — כי קבוצת הגמלאים של ההסדר הישן הולכת ומצטמצמת טבעית, ומגויסים חדשים כבר נמצאים במודל היברידי או צובר.

ההתחייבות האקטוארית (850 מיליארד ₪ ב-2025) מייצגת את סך כל התשלומים העתידיים שהמדינה התחייבה לשלם. סכום זה יורד לאורך זמן, ככל שגמלאים עוברים מן העולם ולא נכנסים חדשים למסלול התקציבי. עד 2050, ההתחייבות צפויה לרדת ל-~500 מיליארד ₪, ועד 2070 — ל-~150 מיליארד ₪.

מה אפשר לעשות?

האפשרויות מוגבלות. הפנסיות התקציביות הקיימות הן התחייבות חוקית — אי אפשר להפחית אותן ללא שינוי חקיקה דרמטי שכמעט בוודאות לא יעמוד במבחן בג"ץ. עם זאת, ישנם כמה מהלכים שנידונים:

• העלאת גיל הפרישה בצה"ל — מ-45 ל-48 או 50 לקצינים בכירים (חסכון מוערך: ~2 מיליארד ₪ בשנה לאחר הבשלה)
• מיסוי פנסיות גבוהות — הטלת מס על פנסיות תקציביות מעל סף מסוים (למשל 25,000 ₪)
• הגבלת "טובלי כפל" — הפחתת פנסיה לגמלאים שמרוויחים משכורת גבוהה בקריירה שנייה
• האצת המעבר למודל היברידי — הרחבת הרכיב הצובר עבור משרתים קיימים

בפועל, הרגישות הפוליטית סביב פנסיות ביטחון הופכת כל רפורמה לקשה מאוד. אף ממשלה לא ששה להתעמת עם ארגוני הגמלאים של צה"ל והמשטרה — במיוחד בתקופת ביטחונית רגישה.

מה זה אומר עבורך?

אם אתה עובד במגזר הפרטי, אתה משלם פעמיים: פעם אחת דרך הפרשות הפנסיה שלך (18.5% מהשכר), ופעם שנייה דרך המיסים שלך — שמממנים פנסיות של אנשים אחרים.

כל ישראלי משלם בממוצע כ-3,200 ₪ בשנה על פנסיות תקציביות (31 מיליארד ₪ חלקי 9.7 מיליון תושבים). עבור משפחה ממוצעת זה כ-12,800 ₪ בשנה — יותר ממה שמשפחה ממוצעת מוציאה על חשמל.

האם הפנסיה שלך מספיקה? זו שאלה שכל אחד צריך לשאול. בעוד גמלאי ביטחון מקבלים 60-70% מהמשכורת האחרונה — עובד ממוצע במגזר הפרטי יכול לצפות ל-50-55% בלבד, ולעיתים הרבה פחות.