תקציב הרשות המקומית: למה החינוך הוא 61% מההוצאה במקום אחד ו-13% במקום אחר

בשומרון 61.3% מכל שקל בתקציב הרגיל הולך לחינוך — שכר ופעולות יחד. במועצה המקומית תמר, שבשטחה מלונות ים המלח ומפעלי התעשייה, המספר הוא 13.2%. פי ארבעה וחצי הבדל, באותה מדינה ובאותה שנת כספים, לפי הדוחות הכספיים המבוקרים לשנת 2024 של משרד הפנים — 260 רשויות, מהן 251 עם נתונים תקינים. השאלה המעניינת אינה מי מהן "משקיעה יותר בחינוך", אלא מה האחוז הזה בכלל מודד. התשובה הקצרה: הוא מודד את מבנה העוגה של רשות אחת, לא את גודלה, ובוודאי לא את הסכום שמגיע בסוף לכיתה.

שמונה סעיפים ותו לא: מה בכלל נמדד בגליון "דוח לתושב"

לרשות מקומית בישראל יש שני תקציבים. התקציב הרגיל מממן את מה שקורה בכל יום — גנים ובתי ספר, תברואה ותאורה, שירותי רווחה, שכר עובדים והחזרי הלוואות. התקציב הבלתי-רגיל, התב"ר, מממן בנייה ותשתיות: אולם ספורט, כביש, אגף חדש בבית הספר. כל האחוזים בעמוד הזה מגיעים מהתקציב הרגיל בלבד, ולכן רשות שסיימה השנה לבנות בית ספר שלם לא תראה את ההשקעה הזאת באף שורה כאן.

בדוחות הכספיים המבוקרים, בגליון שנקרא "דוח לתושב", ההוצאה הרגילה מחולקת לשמונה שורות בלבד: משכורות ושכר כללי, פעולות כלליות, שכר חינוך, פעולות חינוך, שכר רווחה, פעולות רווחה, מימון ופרעון מלוות. השמונה מסתכמות במאה אחוז — לא 98 ולא 103 — מההוצאה הרגילה של אותה רשות, והמכנה הוא תמיד הרשות עצמה: לא המדינה, לא מספר התלמידים ולא היקף הצורך.

משרד הפנים מחשב את האחוזים מראש, כך שהתושב מקבל שיעורים מוכנים לשימוש; את השקלים לתלמיד הוא מוזמן לחשב לבד. נתוני הדוח לשנת 2024 עלו למאגר הממשלתי במאי 2026 ומכסים 260 רשויות, מהן 251 עם נתונים שאפשר לנתח.

מפת ההתפלגות: חציון, מינימום ומקסימום ב-251 רשויות

כדי לדעת אם 61% זה הרבה, צריך קודם לדעת מה נורמלי. אצל הרשות החציונית בשנת 2024 הסעיף הבודד הגדול ביותר הוא דווקא פעולות כלליות — קרוב לשלושה עשיריות מההוצאה הרגילה. שני סעיפי החינוך, שכר ופעולות, יושבים כל אחד בנפרד סביב 17% בחציון — גם ברשויות שאיש לא היה מגדיר כ"עיר של חינוך", ולא רק באלה שהחינוך הוא סימן ההיכר שלהן.

הגרף מספר שני סיפורים. הראשון הוא הפער בין הסעיפים: המימון — עלות הריבית והעמלות — כמעט שקוף, עם חציון של פחות מחצי אחוז ותקרה של 2.2%, בעוד שפעולות כלליות מגיעות ברשות אחת ל-82.1% מכלל ההוצאה. השני הוא הפער בתוך כל סעיף. שכר כללי נע בטווח צר יחסית של 5.4% עד 28.6%, כי גבייה, מזכירות ותברואה קיימות בכל מקום ומישהו צריך לשלם עליהן משכורת. בחינוך וברווחה, לעומת זאת, יש רשויות שמדווחות אפס מוחלט.

אפס אינו הצהרה על ויתור. ביישובים שמשתייכים למועצה אזורית או שקשורים בהסדר בין-רשותי, שכר הגננת, המורה והעובדת הסוציאלית משולם מתקציב אחר — והשירות קיים בשטח בדיוק כשהשורה בדוח ריקה. זו הסיבה שדירוג רשויות לפי הטבלה הזאת ייתן בראש הרשימה בעיקר את מי שממלא את הטפסים בעצמו.

הקצוות: פער של פי ארבעה וחצי בין שומרון לתמר

בקצה העליון של 2024 נמצאות חמש רשויות שבהן החינוך — שכר ופעולות יחד — חוצה 57% מההוצאה הרגילה: שומרון 61.3%, חורה 60.9%, רהט 60.1%, כסיפה 59.3% ועראבה 57.4%. בקצה התחתון נמצאות תמר 13.2%, סביון 15.7%, עגר 17.7% וראש פינה 18.2%. אלה לא סטיות קטנות סביב ממוצע; אלה שני מבני תקציב שונים לחלוטין.

מה שהגרף לא יכול להראות הוא הציר החסר: גודל התקציב. ברמה הארצית, ההוצאה של כלל הרשויות בשנת 2024 עמדה על כ-99 מיליארד ש"ח, ומתוכה כ-37 מיליארד ש"ח על חינוך — כלומר קרוב ל-37% מההוצאה הרגילה בממוצע משוקלל. רשות שהעוגה שלה קטנה יכולה להראות שיעור כפול מהממוצע הזה ועדיין להוציא פחות כסף בפועל, כי 60% מעוגה קטנה הם עדיין חתיכה קטנה.

הפער בין 13.2% ל-61.3% הוא אפוא נקודת פתיחה לשאלה, לא מסקנה. שלוש שאלות נגזרות ממנו, וכל אחת מהן נבדקת בהמשך עם ציון מפורש של מה שהיה מפריך אותה.

שאלה ראשונה: האם חלק חינוך גבוה הולך יחד עם הכנסות עצמיות נמוכות

ההשערה המבנית פשוטה: כשההכנסות העצמיות דלות, המימון הממשלתי לחינוך ולרווחה תופס נתח גדול יותר מהעוגה, ולכן החינוך "מתנפח" באחוזים גם בלי החלטה ניהולית מיוחדת. כדי לבדוק אותה צריך קודם להסתכל על עוצמת הפערים בהכנסות עצמיות בין סוגי הרשויות.

הסדרה של משרד הפנים לשנים 2013–2015 מראה יציבות בפער ולא סגירה שלו: לאורך שלוש השנים ההכנסות העצמיות לנפש בעיריות היו גבוהות כמעט פי שלושה מאלה של מועצות אזוריות, והמועצות המקומיות נשארו באמצע. בכל השנים הרמה הכללית עלתה במתינות, אבל היחס בין הקבוצות כמעט לא זז — כלומר מדובר במבנה, לא בתנודה.

בדיקה רצינית של הקשר דורשת יותר ממתאם גולמי:

• בקרה על גודל אוכלוסייה, שיעור ילדים, המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס וסוג הרשות.
• החרגה של רשויות שנתוני הגבייה שלהן חריגים ואינם ברי-השוואה.
• הפרדה מלאה בין מועצות אזוריות לערים, כי אצלן חלק מהשירותים מנוהל ברמה אחרת.

שתי הסתייגויות נדרשות. הראשונה: מפתח הזיהוי במאגר אינו סמל היישוב של הלמ"ס, ולכן חיבור אוטומטי בין אחוזי החינוך למדד החברתי-כלכלי אינו אפשרי — ומקדם מתאם אינו מדווח בעמוד הזה. השנייה: מתאם חזק לא יוכיח סיבתיות, ותוצאה שמאשרת את ההשערה בול תהיה דגל אדום ולא הישג. ההשערה הייתה מתפרכת אם היה מתברר שדווקא הרשויות עם ההכנסות העצמיות הגבוהות לנפש מציגות את חלק החינוך הגבוה ביותר.

שאלה שנייה: למה 60% חינוך אינם יותר כסף לכל ילד

התושב שקורא "60% מהתקציב הולכים לחינוך" מבין, באופן סביר לגמרי, שילדיו מקבלים יותר. זה לא מה שהמספר אומר. כדי לדעת כמה מגיע לכל תלמיד צריך מונה — הוצאת חינוך בשקלים — ומכנה — מספר התלמידים. בגליון "דוח לתושב" יש רק אחוזים, ומספר התלמידים אינו נמצא שם כלל.

קריאה גולמית של רשות אחת ממחישה איך המספרים באמת נראים. במועצה המקומית אבו גוש נפתחה שנת 2024 עם יתרה חיובית של 624 אלף ש"ח, אך 600 אלף מתוכה יועדו להקטנת גרעונות קודמים, תוצאת השנה עצמה הייתה שלילית ב-81 אלף ש"ח, והשורה התחתונה בסוף השנה היא גרעון מצטבר של 57 אלף ש"ח. במקביל, ההכנסות המתוקצבות שטרם נגבו קפצו מכ-2.1 מיליון ש"ח לכ-5.2 מיליון ש"ח בתוך שנה. שום שורה כאן אינה "לכל תלמיד".

חסם נוסף הוא הזיהוי. סמל הרשות במאגר נגזר מארבע הספרות האחרונות של הקוד הפנימי, והמספר המופיע לצד שם הרשות הוא מספר רץ של משרד הפנים ולא סמל הלמ"ס — ירושלים, למשל, מופיעה כ-2752 ולא כ-3000. חיבור אוטומטי לנתוני אוכלוסייה או תלמידים ייתן התאמות שגויות בשקט מוחלט, וזה סוג התקלה שאף אחד לא מגלה עד שמישהו שואל למה יישוב קטן קיבל תקציב של עיר.

שאלה שלישית: האם פרעון הלוואות גבוה מנבא גירעון מצטבר

פרעון מלוות הוא הסעיף הקטן שמעיד על העבר: הוא לא קונה שירות חדש, הוא מסלק החלטות ישנות. אצל הרשות החציונית הוא מסתכם בכ-2.3% מההוצאה הרגילה, ובקצה העליון הוא חוצה עשירית מהתקציב. ההשערה הנבדקת: ככל שהסעיף הזה גדול יותר, כך גדל הסיכוי שהרשות תציג גירעון מצטבר בשורה "סהכ עודף/גרעון בתקציב הרגיל המצטבר לסוף השנה" בדוח המבוקר.

הרקע המצרפי לא תומך בקריאה דרמטית. סך ההכנסות של כלל הרשויות עלה מכ-68 מיליארד ש"ח בפתיחת התקופה לכ-98.5 מיליארד ש"ח ב-2024, ובאמצע הדרך, בשנת 2022, נרשם עודף ארצי זעיר של 20.6 מיליון ש"ח — סכום שבקנה מידה של תקציב בן עשרות מיליארדים הוא בעיקר הצהרת כוונות. ב-2024 חזרה התמונה לגרעון מצרפי של 484.1 מיליון ש"ח, פחות מחצי אחוז מההוצאה. במקביל, פרעון המלוות של כלל הרשויות עלה רק מ-2.34 ל-2.73 מיליארד ש"ח, בזמן שההוצאה הכוללת גדלה בכ-45% — כלומר משקל החוב בעוגה הארצית דווקא ירד.

גם ספירת הרשויות אינה מצביעה על הידרדרות רוחבית: מספר הרשויות בעודף עלה מ-147 ל-151, מספר אלה בגירעון ירד מ-108 ל-98, ומספר המאוזנות עלה מ-2 ל-11. ההשערה הייתה מתפרכת אם רשויות עם פרעון מלוות גבוה היו מתחלקות בין עודף לגירעון בערך כמו כלל הרשויות — וזו בדיוק הבדיקה שצריכה להיעשות ברמת הרשות הבודדת, לא ברמה הארצית.

הקשר ומגבלות: מה המספרים האלה לא יכולים להגיד על רשות אחת

רשות מקומית בישראל אינה שולטת בכל ההכנסות שלה. לפי הלמ"ס, בשנת 2018 היוותה השתתפות הממשלה 41.2% מההכנסות בתקציב הרגיל של כלל הרשויות — יותר מהארנונה הכללית, שהגיעה ל-37.7%. כשארבעה מכל עשרה שקלים מגיעים מבחוץ, "סדרי העדיפויות של העירייה" הם במידה לא מבוטלת סדרי העדיפויות של מי שמעביר את הכסף.

התקציב השוטף של משרד החינוך גדל מ-48.9 מיליארד ש"ח בשנת 2015 ל-82.9 מיליארד ש"ח בשנת 2024 — כמעט פי 1.7 בתשע שנים. תקציב הפיתוח, לעומתו, לא צמח באותה חלקלקות: הוא זינק לשיא של 4.5 מיליארד ש"ח בשנת 2020, נחתך אחריה, וחזר ל-4.1 מיליארד ש"ח ב-2024. הכסף השוטף גדל בקו רציף; הבנייה מגיעה בגלים.

מגבלה אחת חשובה: במאגר הדוחות הכספיים אין נתוני 2020 ו-2021. לכן אי-אפשר לצייר מהמאגר הזה מגמה רציפה של הרשויות לאורך התקופה, אלא רק נקודות זמן זמינות — וזה ממצא בפני עצמו לגבי הזמינות של נתוני שלטון מקומי בישראל.

גבול עריכתי, במפורש: העמוד מתאר פערים עם מקור ותאריך, ומציג את ההסברים המבניים כהשערות בלבד. אין כאן דירוג של רשויות מתפקדות מול כושלות, אין ייחוס של הפערים לתרבות או למוצא, אין המלצה היכן לגור, ואין גזירת סיבתיות ממתאם. רשות עם 60% חינוך אינה "טובה יותר" מרשות עם 20%, והמספר לבדו אינו מספר דבר על מה שקורה בכיתה.