מי משלם את החשבון של ההבטחות מ-1970: מה באמת קרה לסעיף גמלאות ופיצויים

בספר התקציב של 1998 רשום בשורה של סעיף 12, "גמלאות ופיצויים", סכום מוקצה של 4.4 מיליארד ש"ח, והביצוע באותה שנה היה כמעט זהה — 4.35 מיליארד ש"ח — לפי רשומות מסד ספר התקציב obudget, שנגזרות מנתוני משרד האוצר. בתקציב 2026 אותה שורה עומדת על 26.8 מיליארד ש"ח, והביצוע ב-2024 היה 22.3 מיליארד ש"ח. הסעיף הזה לא בונה כביש, לא מפעיל מרפאה ולא קונה מטוס. הוא רק מכבד הבטחות שניתנו בחוקים משנות השישים והשבעים. השאלה היא כמה מהקפיצה הזאת היא באמת גידול, וכמה היא אינפלציה, דמוגרפיה ושינוי הגדרות.

מה בכלל מודדת השורה הזאת: היחידה, התדירות והמלכודת של סדרת הלמ"ס 0012

המחקר הזה נפתח בניסיון למשוך את סדרת הלמ"ס שמזוהה כ-0012 דרך ממשק ה-API של סדרות עיתיות. מה שחזר: 96 תצפיות, ערך 510 בתצפית 2005-03, ערך 0 בתצפית 2013-06, ותאריך עדכון אחרון 2009-02-08. שלושת הנתונים האלה, ביחד, מייצרים בעיה מתודולוגית שאי אפשר לעקוף. סדרה שעודכנה לאחרונה ב-2009 אך מחזירה תצפיות מ-2013 היא סדרה שצריך להבין לפני שמשתמשים בה, לא אחרי.

שלוש שאלות נשארו פתוחות. ראשית, היחידה: 510 יכול להיות אלפי ש"ח, מיליוני ש"ח או נקודת מדד — בתיעוד ה-API של הלמ"ס מופיע שדה יחידה לכל תצפית, אך ערך היחידה של הסדרה הזו לא אומת מול ספר-הסבר רשמי. שנית, התדירות: 96 תצפיות בטווח שבין 2005 ל-2013 מתיישבות עם סדרה חודשית של כשמונה שנים, אך גם זה לא אומת מול תיעוד רשמי. שלישית, האפסים: ערך 0 ביוני 2013 אינו סביר כתשלום גמלאות בפועל, ולכן סביר יותר שהוא סימון של ערך חסר — אבל בלי ספר-הסבר רשמי אי אפשר לקבוע זאת, ולכן הסדרה לא שימשה כאן כמקור למספרים.

הערת מתודולוגיה קצרה: את הסדרה בנינו ישירות מרשומות ספר התקציב במסד obudget, שבהן היחידה מפורשת (שקלים בודדים) והתדירות שנתית מובהקת — שנת תקציב אחת לכל רשומה. מכאן והלאה, כל המספרים.

נקודות העוגן הנומינליות מספרות סיפור ברור: 4.372 מיליארד ש"ח מוקצים ב-1998, כ-12.100 מיליארד ביצוע ב-2011 לפי דוחות ביצוע התקציב באתר gov.il, כ-12.232 מיליארד תקציב ב-2012, 22.313 מיליארד ביצוע ב-2024, 24.836 מיליארד תקציב ב-2025 ו-26.752 מיליארד בתקציב 2026. הקצב אינו אחיד: בין 1998 ל-2011 הסעיף כמעט שילש את עצמו, ובין 2011 ל-2026 הוא הכפיל את עצמו שוב.

מה יש בפנים: פירוק סעיף 12 לתת-סעיפים לפי רשומות ספר התקציב

שאילתה על כל הרשומות שקודן מתחיל ב-00120 מחזירה תמונה שמסבירה למה "גמלאות ופיצויים" הוא שם קיבוצי ולא מוצר אחד. בשנת 1998, לפי מסד obudget, גמלאות לשרים הוקצו ב-11.9 מיליון ש"ח וביצוען היה 14.8 מיליון ש"ח; גמלאות לחברי כנסת הוקצו ב-40 מיליון ש"ח וביצוען 41.9 מיליון ש"ח; פיצויים לעובדי מדינה הוקצו ב-100 מיליון ש"ח וביצועם 66.2 מיליון ש"ח בלבד.

בשנת 1997 מופיעה שורה של גמלאי מערכת הביטחון בסך 508.1 מיליון ש"ח מוקצים, 507.9 מיליון ש"ח לאחר שינויים ו-539 מיליון ש"ח בביצוע. באותה שנה מופיעה גם שורה בשם "הסדר רציפות לעובדי רשות הנמלים והרכבות" — עם אפס בכל שלוש העמודות. שורה שקיימת בספר התקציב, נושאת קוד, ומקצה אפס: זה בדיוק סוג הרישום שמלמד שנוכחות של סעיף אינה מעידה על הוצאה.

בתוך הסעיף יושבות גם רזרבות: "רזרבה להתייקרויות" ב-1998 עם 131 מיליון ש"ח מוקצים, 31.7 מיליון ש"ח אחרי שינויים ואפס בביצוע; "רזרבה למיכון" עם 125,000 ש"ח מוקצים ואפס ביצוע; ורשומות "רזרבה להתייקרויות כללית" שמוקצות באפס אך מקבלות סכומים בעמודה של מה שהתקציב הפך להיות אחרי העברות במהלך השנה (2 מיליון ו-2.6 מיליון ש"ח). כלומר חלק מהסעיף אינו תשלום לגמלאי אלא כרית להתייקרות שכר שמתגלגלת בין תת-סעיפים. מי שמשווה מוקצה לביצוע בלי לשים לב לרזרבות ימצא פערים שנראים דרמטיים — ובעצם הם רק ניהול תקציבי שוטף.

שלושה מספרים לאותו סעיף: נומינלי, ריאלי אחרי מדד, ואחרי חלוקה באוכלוסייה

המספר הנומינלי הוא היחיד שכולם מצטטים: מ-4.372 מיליארד ש"ח מוקצים ב-1998 ל-26.752 מיליארד בתקציב 2026 — פי כ-6.1. אבל שקל של 1998 אינו שקל של 2026. לפי נתוני מדד המחירים לצרכן של הלמ"ס (סדרה 120010, בסיס ממוצע 2024 = 100), ערך המדד ביולי 2026 עמד על 105.1, ובדצמבר 2025 על 103.6. עליית המחירים המצטברת מסוף שנות התשעים ועד היום היא כ-81%, כלומר מחיר שהיה 100 ש"ח אז שווה כ-181 ש"ח היום.

כשמצמידים את 4.372 מיליארד של 1998 למדד, הבסיס לצורך השוואה עולה לכ-7.9 מיליארד ש"ח במונחי 2026. מול 26.752 מיליארד, הגידול הריאלי הוא בסדר גודל של פי 3.4 ולא פי 6.1 — כמעט מחצית מהקפיצה הנומינלית היא כסף שנשחק. השלב השלישי הוא האוכלוסייה: היא גדלה בתקופה פי כ-1.74, ולכן ההוצאה הריאלית לנפש גדלה בסדר גודל של פי 2 בקירוב. עדיין גידול משמעותי — אבל לא הכותרת "פי שישה".

בטווח הקצר האינפלציה כבר לא הגורם הדומיננטי: לפי נתוני הלמ"ס, השינוי החודשי במדד ב-2026 נע בין מינוס 0.3% בינואר ובמאי לבין פלוס 1.2% באפריל, והשינוי השנתי ירד מ-2.0% בפברואר ל-1.5% ביולי 2026. במילים אחרות, הכלי שהסתיר חצי מהגידול בעשורים הקודמים כמעט הפסיק לעבוד — וההוצאה תצטרך להסביר את עצמה בשקלים אמיתיים.

לפני שמאשימים את הגמלאים: אולי זה בכלל סיווג מחדש

לפני שמייחסים כל שקל נוסף לגמלאים, צריך לשאול אם הסעיף של 2026 הוא אותו סעיף של 1998. רשומות ספר התקציב מראות שהתשובה אינה חד-משמעית. ב-1997 קיימת בסעיף רשומה בשם "השתתפות במשרד האוצר – בוחן" בסך 195,000 ש"ח מוקצים ו-176,000 ש"ח בביצוע — פריט שאינו קצבת פנסיה בשום פירוש. באותו סעיף יושבות רזרבות שסכומיהן מתגלגלים, ותת-סעיף הסדר הרציפות לעובדי רשות הנמלים והרכבות שמוקצה באפס.

מה שכן אפשר להסיק מרשומות התקציב: שהסעיף מכיל מגוון רכיבים — גמלאות לשרים, גמלאות לחברי כנסת, פיצויים לעובדי מדינה, גמלאי מערכת הביטחון, רזרבות והסדרי רציפות — ושחלקם משתנים בין שנים. מה שלא ניתן לאמת מהנתונים שנשלפו כאן: האם רכיב מסוים הועבר לסעיף 12 מסעיף אחר בשנה מסוימת, מה היה נפח ההעברה, ואיזה חלק מהגידול נובע ממנה. הפירוק המלא של השינויים המבניים בין 1998 ל-2026 אינו זמין.

שורה שמוקצה בה אפס אך מתמלאת בסכום אחרי העברות במהלך השנה, ושורה שמוקצה בה סכום אך ביצועה אפס, יושבות שתיהן באותו סעיף באותה שנה. מערכת שמסוגלת להחזיק את שתיהן ביחד מבלי שאיש ירים גבה היא מערכת שמחייבת קריאה איטית של הטבלה, לא של הכותרת.

המירוץ מול הביטוח הלאומי: למה אין כאן מכנה נקי להשוואה

ההשוואה המתבקשת היא בין הפנסיה התקציבית לבין המערכת שממנה מקבלים כולם — הביטוח הלאומי. שאילתה על רשומות שכותרתן מכילה "ביטוח לאומי" במסד ספר התקציב מחזירה תמונה מפוזרת: בשנת 1997 מופיע סעיף "שיפוי ביטוח לאומי בשל" (שם הרשומה כפי שמופיע במסד, קטוע) בסך 2.23 מיליארד ש"ח מוקצים מול 2.97 מיליארד ש"ח בביצוע — פער של יותר מ-33% בין ההקצאה לביצוע.

בתוך אותו סעיף, תת-הרשומה "שיפוי ביטוח לאומי בשל הפחתת דמי ביטוח" הוקצתה ב-2,231,891,000 ש"ח וביצועה היה 2,756,323,413 ש"ח, ורשומת "שיפוי בגין הפחתת מס מקביל ב-1.95 נקודות האחוז" הוקצתה באפס וביצועה 212,457,271 ש"ח. עוד רשומה — "החזר חוב לביטוח לאומי" — עומדת על אפס בשתי העמודות. אלה אינם תשלומי קצבאות לאזרחים אלא פיצוי למוסד על הפחתות שהממשלה יזמה בדמי הביטוח.

לכן "שיפוי ביטוח לאומי" אינו מכנה נקי להשוואה מול סעיף 12: הוא מודד העברה בין קופות המדינה, לא הוצאה על קצבאות. סדרה רב-שנתית מלאה של סעיף ההקצבות לביטוח לאומי, שתאפשר להעמיד את שני הסעיפים זה מול זה לאורך 1998–2026, לא נמשכה למחקר הזה ומסומנת כלא-זמינה. הצד השני של הרשומות מלמד גם על הכיוון ההפוך: שורות כמו "הכנסות מביטוח לאומי – סיעוד" ב-1997 מציגות ביצוע שלילי של 2,200,000 ש"ח, כלומר כסף שנכנס לתקציב מהמוסד. שני הגופים משלמים זה לזה בו-זמנית, וזה עוד לפני שהגענו לשאלה מי מהם גדל מהר יותר.

ישראל מול ה-OECD: הכוח הדמוגרפי שדוחף את הסעיף קדימה בלי החלטת מדיניות

אפשר לסגור פנסיות תקציביות חדשות, אפשר לקצץ, אפשר להקפיא — ועדיין יש מספר אחד שממשיך לעלות בלי קשר לישיבות ועדת הכספים: היחס בין מספר בני 65 ומעלה למספר בני 20–64. לפי בסיס Pensions at a Glance של ה-OECD (סדרה OAWAR עבור ישראל), היחס עמד ב-1999 על 18.9%, ירד קלות ל-18.8% ב-2001, ל-18.7% ב-2002 ול-18.6% ב-2003 וב-2004 — ואז שינה כיוון.

ב-2024 היחס כבר עמד על 24.1%, כלומר עלייה של כ-5.2 נקודות אחוז מהשפל של 2003–2004. תחזיות ה-OECD ממשיכות את הקו: 30.0% ב-2054 ו-38.8% ב-2084. במילים פשוטות, על כל מאה בני גיל העבודה בישראל היו כ-19 בני 65 ומעלה בתחילת שנות האלפיים, יש כ-24 היום, וצפויים להיות קרוב ל-39 בעוד כשישה עשורים — לפי התחזית, נכון ל-25/08/2026.

מה שמעניין בסדרה הזאת הוא דווקא הירידה בתחילתה. בשנים 1999–2004 היחס ירד, כלומר הלחץ הדמוגרפי הוקל זמנית — בדיוק בתקופה שבה התקבלו ההחלטות המבניות הגדולות בפנסיה בישראל. מאז 2004 המגמה הפוכה ורציפה. סעיף 12 עצמו מגיב לגלי פרישה של עובדים שנכנסו לשירות לפני עשרות שנים, כך שהתחזית הדמוגרפית הכללית אינה חופפת לו אחד לאחד — אבל היא הרקע שבו הוא פועל. הדמוגרפיה היא הסעיף היחיד בתקציב שלא צריך אישור של אף ועדה כדי לגדול.

המחלוקת שלא נכריע בה, ומה זה אומר עליך

סגירת הפנסיה התקציבית למצטרפים חדשים בשירות המדינה בתחילת שנות האלפיים מתוארת בשני נרטיבים מנוגדים, ושניהם נשענים על עובדות אמיתיות. הצד האחד: התחייבות שאין מאחוריה קרן צוברת היא שורה בתקציב השוטף שמתחרה בבתי ספר ובבריאות, ולכן מעבר לפנסיה צוברת הוא תיקון פיסקלי שמונע גלגול חוב לדורות הבאים. הצד השני: הסיכון לא נעלם אלא עבר צד — בפנסיה תקציבית הקצבה מובטחת בחוק, ובפנסיה צוברת היא תלויה בתשואות, בדמי ניהול, ובמקדם ההמרה בעת הפרישה.

כאן העמוד הזה עוצר. הכרעה בין השניים דורשת השוואה כמותית של תוחלת הקצבה בשני המסלולים לאותו פרופיל עובד, וההשוואה הזאת חורגת ממה שהנתונים שבידינו מאפשרים. מה שכן ידוע מהנתונים: סעיף 12 ממשיך לגדול נומינלית — 22.313 מיליארד ש"ח בביצוע 2024, 24.836 מיליארד בתקציב 2025 ו-26.752 מיליארד בתקציב 2026 לפי מסד obudget — כלומר החשבון על ההבטחות הישנות משולם היום, גם אם ההבטחות עצמן כבר לא ניתנות.

שלוש מסקנות מעשיות עולות מהנתונים, בלי המלצה. ראשית, כותרת נומינלית על תקציב אינה מספר עד שמצמידים אותה למדד ולאוכלוסייה. שנית, שם של סעיף אינו הגדרה — "גמלאות ופיצויים" מכיל גם רזרבות והשתתפויות. שלישית, היחס הדמוגרפי של ה-OECD עולה בכל תרחיש, כך שהשאלה אינה אם ההוצאה על גיל שלישי תגדל אלא דרך איזו קופה. ומה אפשר לעשות עם זה כבר היום: לפתוח את הדוח השנתי של קרן הפנסיה או קופת הגמל שלך ולבדוק שלושה דברים — באיזה מסלול אתה נמצא, כמה דמי ניהול אתה משלם, ומה מקדם ההמרה הצפוי. אלה הרכיבים שקובעים את הקצבה בפנסיה צוברת, שבה נמצא כמעט כל מי שנכנס לשוק העבודה בעשורים האחרונים. סעיף שאין מאחוריו קרן מנוהל היטב בטבלה — פחות בקופה.

מקורות